제2차 국제개발협력 기본계획(2016-2020)에 관한 국회토론회 참관기


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▲ 토론회가 열린 국회 의원회관 현장 ⓒODA Watch

 


6 24일 국회 의원회관에서 2 ODA 기본계획에 관한 국회토론회가 열렸다국제개발협력시민사회포럼(이하, KoFID)과 민병두(정무위원회), 최재천(외교통일위원회), 박원석(기획재정위원회 3명의 국회위원이 공동주최한 자리였다올해 초부터 2 ODA 기본계획을 주제로 정부나 시민사회가 몇 차례 주최한 간담회나 토론회에 비교하면 이날 토론회는 온도부터 달랐다한국 국제개발협력정책 전반을 감시감독하는 여러 국회 상임위원회 소속 의원들이 나서 토론의 장을 마련한 것이 차이를 만들었다토론에 나선 외교부와 기재부 담당자 외에한국수출입은행(EDCF)과 한국국제협력단(KOICA) 그리고 여러 행정부처의 간부들이 청중석을 메웠다시민사회와 함께 국회가 나서니 정부 부처도 긴장을 한 셈이다. ‘이래서 국회가 중요하구나’ 싶었다.

이 날 토론회는 시민사회를 대표해 양영미 참여연대 국제연대위원회 위원장(이하 양영미 위원장)과 이태주 ODA Watch 대표(이하 이태주 대표) 1차 기본계획을 평가하고 2차 기본계획의 수립방향을 제시하는 발표로 문을 열었다이어진 토론에서는 유무상 원조 비율 등의 이슈가 쟁점으로 부각되었다.

 

선진화 방안을 대신할 ‘2차 기본계획

2015년부터 향후 5년간 한국 국제개발협력을 틀 짓는 최상위 정책문서가 될 2차 국제개발협력 기본계획을 만든다고 하는데마땅히 있을 것 같은 1차 국제개발협력 기본계획을 찾을 수 없다그렇게 이름 붙여진 정책문서가 없다양영미 위원장의 발표는 이 지점을 짚는 것으로 시작했다. 2010 7월에 발효된 국제개발협력기본법에서는 매 5년마다 한국 국제개발협력 정책의 기본 방향규모 및 운용계획중점협력국 중기지원전략투명성 증진계획 등을 명시한 국제개발협력 기본계획을 세우도록 하고 있다그런데 2010 10월에 정부는 국제개발협력 선진화 방안 2011-2015’을 발표하고, 2개월 뒤에는 분야별 기본계획을 발표 했을 뿐 이를 종합한 ‘1차 기본계획은 제시하지 않았다그 결과사실상 지난 5년간 선진화 방안 1차 기본계획을 대신한 셈이다정부 역시 2차 기본계획을 세우는 과정에서 선진화 방안’ 등을 평가할 것이라고 밝혀, ‘선진화 방안 1차 계획에 준함을 인정했다.

돌이켜보면, 2010년은 한국 국제개발협력이 국제무대에 본격적으로 소개되던 시기였다한국은 2010 1월에 OECD 개발원조위원회(DAC)에 가입하고, 11월에는 G20 정상회담을 개최했다이듬해 11월에는 제4차 원조효과성 고위급회의(HLF-4, 부산총회)를 개최했다양영미 위원장은 선진화 방안은 이 시기를 대표하는 정책문서이며출발에서부터 선진국 따라잡기와 지나친 한국화 원조를 추구한다는 비판을 받았다고 지적했다.

이어 발표한 이태주 대표도 1차 기본계획으로서 선진화 방안이 가진 태생적 한계를 짚었다국제개발협력기본법이 규정한 기본계획은 명실상부 한국 ODA의 기본정책과 중기전략 및 사업계획을 규정하는 최고의 정책문서인데이를 선진화 방안으로 구체화 한 것부터 국제수준에 맞지 않는 아주 잘못된 시작이라고 평했다다른 나라의 최고 정책문서 제목이 다 함께 빈곤과 싸운다 (노르웨이, 2003)’, ‘21세기 세계빈곤퇴치 전략 (영국, 2000)’ 등인데 비해한국은 ODA에서도 유럽 등을 따라가고 복제해야 한다는 생각을 압축적으로 표현한 용어인 선진화를 제목으로 꼽았고이런 접근을 취하다 보니 한국이 ODA를 통해 지구촌의 발전에 무엇을어떻게 기여하겠다는 비전을 담지 못했다는 것이다.

이어 이태주 대표는 선진화 방안을 대체할 ‘2차 기본계획이야말로 지나치게 자국중심적인 관점에서 국제개발협력을 바라보던 틀을 탈피할 기회라고 강조했다그는 한국의 2차 기본계획 수립 과정과 2015 9월 유엔총회에서 채택할 Post-2015 발전목표(또는 지속가능발전목표, SDGs)의 채택과정이 맞물려 있다면서한국이 먼저 나서 새로운 발전목표를 구체적으로 실천하는 문서로서 2차 기본계획을 만들자고 제안했다.

 

‘2차 기본계획’ 수립 과정의 문제

선진화 방안을 대체할 ‘2차 기본계획의 수립 과정은 얼마나 투명하고 참여적으로 진행되고 있을까양영미 위원장은 2차 기본계획이 1차 기본계획(선진화 방안)의 이행결과에 대한 면밀한 평가를 기반으로 해야 함에도 정부가 무리한 일정에 따라 반성과 성찰 없이 2차 기본계획을 세우고 있다고 지적했다정부의 2차 기본계획 수립 일정을 살펴보면 2015 6월까지 분야별 기본계획안을 제출하고 이를 토대로 오는 8월까지 2차 기본계획()을 마련하여 심의를 거쳐 오는 10월에 확정하도록 되어있다양영미 위원장은 현재까지도 정부가 1차 기본계획에 대한 평가를 외부 용역사업으로 진행하고 있다며이는 과거로부터 교훈을 얻겠다는 의지가 없는 것으로 보인다고 꼬집었다또 중점협력국 선정도 2차 기본계획과 연계되지 못하고 있다고 지적했다중점협력국에 대한 중기지원 전략을 담는 2차 기본계획이 세워지기도 전에 지난 4월 중점협력국가부터 재조정한 것은 일의 앞뒤가 바뀌었다는 것이다이어 양영미 위원장은 2차 기본계획이 향후 5년간 한국 국제개발협력을 틀 짓는 최상위 정책문서인 만큼 지금이라도 1차 기본계획에 대한 정부의 평가를 공개하고 각계의 의견을 청취하는 것이 바람직하다고 강조했다지난 5년 동안의 평가를 1회성 외부평가로 그칠 것이 아니라 시민사회를 포함한 각계의 다각적 의견수렴을 통해 실질적 해결방안을 모색하는 과정이 필요하다는 것이다.

 

‘1차 기본계획에 대한 시민사회의 평가

시민사회를 대표한 두 명의 발표는 2차 기본계획의 수립 의의를 살펴보는 데 이어 선진화 방안을 중심으로 한 1차 기본계획의 이행결과를 평하는 데로 이어졌다양영미 위원장은 아래 <>와 같이 선진화 방안의 이행결과를 평가하며기본계획과 부처별 추진 사업이 서로 겉도는 관행의 문제와 정책 천명 이후에도 지속된 양적질적 개선의 후퇴 문제를 주로 지적했다.


< 표 1 > 양영미 1 ODA 기본계획에 대한 시민사회 평가의 내용을 바탕으로 필자가 구성

구분

추진 내용

평가 의견

3대 선진화 전략

개발협력

콘텐츠 개발

 

개발경험 
사업기술

감성분야

외교부와 기재부의 나눠먹기식 접근으로 실제 사업에서 중복 초래

공여국 중심의 원조 형태라는 비판

원조 시스템 효과적 개편

 

중점협력국 국가전략
사업수행 효과성 제고
평가 강화

중점협력국의 선정 및 실효성 비판

국제활동 강화

글로벌 개발파트너십 (다자전략)
국제기구 참여확대

인도적 지원 강화

인도적 지원 미미 (OECD DAC 평균인 ODA대비 6%에 한참 못 미치는 2%)

기타

ODA 규모와

비율

2015년까지 GNI 대비ODA 비율0.25%

- 2015 0.16% 로 예상

유무상원조

비율

2015년까지 유상무상40:60

- 2015 50:50

비구속성

원조 비율

2015년까지 75% (유상50%, 무상 100%)

- 2012년 기준 55.1% (유상 47%, 무상 81%)

통합추진체계

국제개발협력위원회 중심으로 통합조정

- 2015년 총 31개 기관이 1,055개 사업 추진하는 등 분절화 심화

 


 ‘2차 기본계획의 정책목표 제안

양영미 위원장의 시민사회 평가 발표에 이어 바통을 이어 받은 이태주 대표는 2차 기본계획 수립에 있어 명확하고 통합적인 성과관리틀을 합의하는 것이 무엇보다 중요하다고 강조하며그 모형을 제시했다. 2차 기본계획은 2016부터 향후 5년간 약 15[1]에 달하는 정부 예산을 지출해야 하는 사업인 만큼 한국 ODA가 무엇을 투입해 어느 나라누구의 삶에 변화를 가져올 것인지 투입과 이행수단중단기 성과와 정책목표를 분명히 할 필요가 있다는 것이다특히이태주 대표는 2016년부터 2030년까지 국제개발협력의 최고 규범과 수행과제가 될 Post-2015 발전목표(또는 지속가능발전목표, SDGs) 17개 목표를 구체적으로 이행하는 방식으로 한국의 ODA 정책이 세워져야 한다며, 2차 기본계획의 타이틀과 성과관리 모형을 ‘지속가능발전을 위한 한국의 기여와 파트너십’으로 제안했다

<표 2> ‘지속가능발전을 위한 한국의 기여와 파트너십 (Korea’s Contribution and Partnership for Sustainable Development)’ 2차 국제개발협력 기본계획 성과관리 모형()

정책목표 (goal)

지속가능발전을 위한 한국의 기여와 파트너십

중기성과(outcome)

1. 개발도상국의 지속적 경제발전
2. 
개발도상국의 지속적 사회발전
3. 
개발도상국의 지속가능한 환경과 문화 보존
4. 
지속가능발전 협력 파트너십

단기결과 (output)

1. 개발도상국의 지속발전목표 (SDGs) 이행지원
2. 
개발도상국 국가개발전략 이행지원
3. 
개발도상국 역량강화
4. 
글로벌 개발협력파트너십 강화

과정/활동/이행수단

1. 국별협력프로그램 (CPS)
2. 
분야별협력프로그램

3. 
글로벌협력프로그램
4. 
통합적 개발협력시스템구축

투입 (input)

1. 양자 ODA (자금협력무상협력기술협력)
2. 
다자
 ODA 
3. 
기타 공적자금

4. 
민간자금
5. 
순수민간증여

(출처이태주 2 ODA 기본계획 수립에의 10대 제언토론회 자료집)


2차 기본계획에 대한 시민사회의 제안과 정부의 수립현황

한편 이날 토론회는 향후 국제개발협력단체들의 정책옹호 연대체인 국제개발협력시민사회포럼(KoFID)이 공식입장으로 발표할 한국 정부의 2차 기본계획에 대한 시민사회의 10대 제안을 도출하기 위한 시민사회 내 활동가들의 논의의 장이기도 했다.발표에 나선 이태주 대표는 ‘ODA 성과제고를 위한 10대 제안을 제안해 이러한 논의의 시작을 열었다이 글에서는 이태주 교수가 제안한 10대 실천과제를 그대로 소개하기보다 10대 제안의 핵심내용과 이후 진행된 토론에서 다뤄진 핵심 쟁점을 간추려 소개하고자 한다.


<표 3> 2차 기본계획에 대한 시민사회 제안의 주요 내용

ODA 규모 및 재원배분

2020년까지 GNI 대비 0.3%로 확대

무상원조의 비중을 현행 50%에서 70% 수준으로 확대

최빈국취약국분쟁국에 대한 지원비중을 40% 이상으로 확대

통합추친체계

유무상 통합 원조기구 설치

개발협력 콘텐츠

정부 주도의 개발경험 전수에서 벗어나 지속가능발전에 기여하는 민간기업시민사회교육기관의 콘텐츠 개발로 확대

개발협력시스템 효율화

국별협력전략 (CPS)과 분야별 프로그램 접근 (SWAPs) 활성화
(
프로젝트 접근 축소)

민관협력 확대

양자협력에서 민관협력형참여형 사업관리 제도 도입 및 예산확대 
사업수행뿐 아니라 국제개발협력의 모든 과정에 시민사회 참여 화대

기타

개발도상국 역량강화
인도적 지원 확대

국제개발협력 전문가 육성

(출처이태주 교수의 발표내용을 토대로 필자 재구성)

이태주 교수의 발표에 이어 정부측에서는 기본계획수립을 총괄하는 국무조정실의 정은영 개발협력기획과장이 발표를 맡아 현재 진행중인 분야별 기본계획안 수립의 주요 방향과 주요 내용()을 소개했다그러나 발표 내용이 기본계획에 포함될 주요 항목을 열어가는 데 그쳐 시민사회의 제안에 붙여 활발한 토론의 재료로 삼기에는 부족했다예를 들어시민사회는 2차 기본계획의 내용으로 유무상 비율 70:30을 제안했는데정부측 발표내용은 ‘ODA 규모 및 양자다자 및 유무상 비율 등 기본골격 설정과 같은 항목 제시에 그치는 수준이었다토론회가 열린 6월 현재 각 부처가 제출하는 분야별 기본계획안에 대한 관계부처 협의가 진행중인 것이 현실적 이유이겠으나어렵게 마련된 자리인 만큼 정부측의 소극적인 참여가 아쉬웠다.

 


토론의 주요 쟁점

토론에 참여한 패널(유웅조 국회입법조사처 입법조사관윤상욱 외교부 개발협력국 개발정책과장이승욱 기획재정부 대외경제국 국제개발정책팀장박병률 경향신문 경제부 기자)은 앞서 발표한 시민사회의 1차 기본계획에 대한 평가와 2차 기본계획에 대한 제안에 각자의 견해를 붙이며 토론을 주고 받았다특히유무상 원조 비율의 목표치를 규범적으로 명시해야 하는가?필요하다면 어떤 비율이 적절한가라는 쟁점을 두고 주로 논의가 이루어졌다.  

유웅조 입법조사관은 시민사회의 주장처럼 국제사회의 평균치를 규범 삼을 수 있지만 보다 생산적인 정책결정을 위해서는 이론적 근거와 검증이 필요함을 지적했다. ‘무상은 옳고 유상은 그르다’ 혹은 그 반대 식의 논의로는 현재의 부처간 줄다리기만 늘어날 것이며이는 유상과 무상을 통틀어 한국 ODA의 크기 자체를 늘리는 데 도움이 되지 않는다는 의견이었다.

이승욱 기재부 팀장은 시민사회가 발표한 2015년 기준 유무상 비율 50:50이 실적기준으로는 40:60 정도라며 발표 내용을 정정했다이어유라시아 이니셔티브를 비롯해 아시아 지역의 개발수요가 현재보다 최소 2배는 늘어날 것이라며 이 기회를 놓치지 않기 위해서는 유무상 원조비율을 보다 유연화 할 필요가 있다고 주장했다규범에 비춰 비율을 묶어 놓으면 탄력적 대응이 힘들다는 이유였다또 유상원조가 한국 기업의 해외진출을 통한 일자리 창출 등의 선순환을 낳는 만큼 단순히 선진국의 비율을 따라가야 한다는 주장에는 설득력이 없다는 의견을 제시했다.

반면 윤상욱 외교부 과장은 유무상 원조비율을 반드시 규범적으로 정할 필요가 있다는 입장이었다급변하는 국내외 환경에 대응할 필요는 있으나유무상 비율을 마냥 유연하게 두면 부처간 파워게임의 구실이 되고힘 있는 부처가 원하는 대로 흘러갈 가능성이 있음을 지적했다.

박병률 기자는 기획재정부 출입 경험을 바탕으로 ODA 규모를 늘리기 위해서는 국민적 설득을 먼저 얻어야 한다고 조언했다.정부의 재정부족으로 사회복지 예산이 삭감되는 상황에서 원조의 지속가능성에 대한 고민이 필요하다며장기적으로 공여금을 회수하는 유상원조를 알려 국민의 설득을 얻을 수 있을 것이란 견해를 덧붙였다한편 청중질문을 통해 발언한 나기환 수출입은행 경협총괄부장은 ODA가 전체 개발재원에서 20% 정도만을 차지하는 일부분이라며 향후 민간재원의 역할이 더욱 중요해지는 만큼 유무상 비율을 논쟁을 벗어난 프레임이 필요하다는 의견을 제시했다 2차 기본계획에 OECD DAC ODA 재정의 논의가 반드시 검토포함되어야 한다고 덧붙였다.

유무상 비율을 둘러싼 논쟁을 지면에 자세히 옮기는 이유는 이 논의가 마치 블랙홀 같았기 때문이다이 논의에 밀려 발표에서 제안한 국제개발협력의 다양한 실천과제들이 토론 과정에서 충분히 다뤄지지 못한 점이 아쉬웠다기승전유상무상기승전분절화라고 부를 만한 상황이었고역설적으로 이 같은 풍경 속에서 원조통합추진체계를 만들고 조정기능을 강화하는 것이 절실한 과제로 부각됐다.

개인적으로는 이 날 이태주 대표의 발표에서 성과프레임워크(‘지속가능발전을 위한 한국의 기여와 파트너십’) 제안이 반가웠다이제까지 한국 ODA를 둘러싼 논의가 어디에 얼만큼의 돈을 쓸 것인가에 집중됐다면앞으로는 한국 ODA를 통해 어떤 변화를 이룰 것인가혹은 국제사회의 규범을 실현하는 데 얼만큼 기여할 것인지를 논하길 바라는 마음에서였다. 그러나 이태주 대표의 제안은 정작 토론에서는 활발히 논의되지 못했다국무조정실이 발표를 통해 밝힌 제2차 기본계획의 주요 내용에서도Post-2015 발전목표는 제대로 다뤄지지 않았고토론에서는 윤상욱 외교부 과장과 유웅조 입법조사관이 그 중요성을 언급한 정도였다. 2015년은 새롭게 만들어지는 국제규범과 한국 ODA 정책목표를 조화롭게 가져갈 수 있는 전략을 만들 절호의 기회인데정부측에서 미온적인 정책 수립과정을 반복하고 있다는 생각을 떨치기 어려웠다.

이날 토론회는 3시간 동안 압축적으로 한국 국제개발협력의 지난 5년과 향후 5년을 논의한 자리였다숨가쁘게 달려온 시간만큼 펼쳐야 할 논의가 수북하다적절한 시기에 대화의 장을 연 국제개발협력시민사회포럼(KoFID)의 활동을 지지하며이번 토론회를 계기로 국제개발협력에 대한 국회의 참여와 역할이 크게 늘어나길 기대한다.

 

 

기사 입력 일자: 2015-07-29

 

 

작성김현주세이브더칠드런 권리옹호부 국제개발정책팀장 / hyunju.kim@sc.or.kr

 

 

[1] 국회 입법조사처 유웅조 박사가 <이슈와 논점1036 (2015 7월 발행)에서 추산한 액수. 2014년도 한국의 ODA 규모는 약 2 7천억 인데 이 규모는 점차 증거할 것이므로 이를 5년 기한으로 하여 대략적으로 추산했음을 밝히고 있다따라서 실제액수는 더 클 수도 있다.