브렉시트는 무엇을 바꾸나

-국제개발협력에 가져올 위협 또는 기회

 


브렉시트(Brexit) 영국과 유럽은 물론, 전세계가 시끄럽다. 2016 6, 영국은 계속해서 유럽연합(EU: European Union) 일원으로 남아있을지, 탈퇴할 것인지를 묻는 국민투표를 실시했고, 과반이 넘는 52% 지지를 받아 유럽연합 탈퇴, 브렉시트가 결정되었다. 국민투표 이후 달이 지난 현재 영국의 공식적인 탈퇴 선언이나 구체적인 협상은 없지만, 여러 전문가들은 브렉시트에 따른 유럽질서의 재편과 영국에 미칠 정치경제적 영향에 대한 분석과 전망을 홍수처럼 쏟아내고 있다. 이에 필자는, 영국의 브렉시트 국민투표를 전후로 제기된 다양한 논의들 가운데 국제개발협력에 미치는 영향과 시사점을 독자들에게 소개하고자 한다.


 

브렉시트 국민투표의 개요


우선 어떻게 영국에서 유럽연합 탈퇴에 대한 국민투표를 실시하게 되었는지 배경과 투표 캠페인 양상, 그리고 투표 결과를 살펴보자.

 

2 세계대전의 비극을 가장 직접적으로 경험한 유럽에서는 전후 관리와 전쟁 재발 방지를 위한 진지한 논의가 이뤄졌고, 결과로 경제와 무역의 장벽을 없애는 유럽 경제공동체(EEC: European Economic Community, 1957) 핵심으로 유럽공동체(EC: European Communities, 1967) 만들어 낸다. 이후, 단일 경제 블록의 성격을 뛰어넘어 정치, 사회적인 통합까지를 가능하게 하는 공동체로서 유럽연합(EU: European Union, 1993) 탄생시킨다. 탄생 20 남짓이 지난 현재 유럽연합은 초기 유럽공동체를 주도했던 주요 선진국은 물론 과거 소련의 영향력 하에 있던 동유럽 국가들까지를 포함하여 28개국을 회원국으로 명실상부한 지역 공동체의 모습을 갖추고 있다.

 

영국은 처음부터 유럽공동체를 주도한 나라는 아니었지만, 1973 유럽경제공동체(EEC) 가입한 이래로 현재는 유럽연합의 주요국으로서 역할과 책임을 다하고 있다. 1975유럽공동체 잔류에 대한 국민투표–67% 지지로 잔류 찬성 시작으로 영국에서는 유럽공동체(이후 유럽연합) 잔류 여부를 묻는 국민투표 실시가 잦은 정치권의 논쟁 하나였다. 그런데, 최근 년간 유럽연합 탈퇴를 주장하는 정치권과 시민사회의 목소리가 뚜렷이 나타나고, 2013 1, 당시 총리였던 보수당 데이비드 캐머런 총리가 다가오는 2015 총선에서 보수당이 재집권하면 2017 이전에 유럽연합 탈퇴 여부를 묻는 국민투표를 실시하겠다고 약속하자, 브렉시트에 대한 논의는 더욱 뜨거워진다. 결국, 2015 총선에서 보수당이 의회 과반을 획득하면서 캐머런 총리는 2016 2 의회 연설을 통해 같은 6 23 브렉시트 국민투표를 실시한다고 공포하기에 이른다.



01.jpg02.png

 대표적인 브렉시트 찬반 캠페인 포스터 (왼쪽이 탈퇴[1], 오른쪽이 잔류[2])



국민투표 날짜가 결정되자 영국 사회는 유럽연합 탈퇴를 주장하는 탈퇴파(leave)’ 상태를 유지하자는 잔류파(remain)’ 나뉘게 된다. 탈퇴파들은 유럽연합을 벗어나야 영국이 온전한 주권국가가 있다고 주장한다. 그들은 영국으로 유입되는 이민자의 수를 스스로 통제할 없고, 유럽연합에 내고 있는 분담금은 자국민의 복지 향상에 쓰이기 보다는 상대적으로 빈곤한 유럽연합 회원국들을 위해 쓰이고 있다고 지적하며, 유럽연합 탈퇴를 통해 영국 국민들의 삶의 질에 영향을 미치는 모든 문제를 스스로 결정할 있는 주권국가로서의 권한을 되찾아야 한다고 주장한다. 반면, 잔류파들은 영국이 유럽연합이라는 공동체를 통해 강력한 국가가 있으며, 브렉시트는 이미 형성된 연대를 버리고 고립주의로 나가자는 것을 의미하는 것으로 이는 미래에 누릴 엄청난 혜택을 생각하지 않은 무책임한 선택이라고 반박한다. , 유럽연합을 탈퇴하면 영국에 엄청난 경제위기가 닥칠 것이며, 현재 유럽연합 내에서 누리고 있는 수많은 기회를 잃게 되어 영국이 국제사회에서 갖고 있는 정치, 경제적 지위를 잃게 된다는 것이다. 선거 캠페인 기간 초기에는 대체로 잔류파가 우세했으나, 시간이 지날수록 진영이 팽팽히 맞서는 양상이 지속되면서 국민투표가 실시되는 시점까지 아무도 결과를 장담할 없을 정도가 되었다. 특히, 투표일 직전 잔류를 호소하던 1야당(노동당) 의원이 괴한에게 피살되고, 주요 여당(보수당) 인사들이 잔류와 탈퇴 진영으로 나뉘어 대립하였다. 노동당 당수는 입장을 분명히 하지 않는다는 비판에 직면했으며, 캠페인의 주요 내용들에 대한 허위사실 유포 논쟁까지 치열하게 일어나는 선거전은 혼전과 과열 양상을 나타냈다.[3]

 

뜨거운 캠페인 기간을 거친 영국의 브렉시트 국민투표는 탈퇴 52% 잔류 48% 득표율을 보이며 유럽연합 탈퇴로 결론이 났다. 당초, 선거는 박빙 승부가 것이며 결국 다수 유권자들은 현상 유지를 선택할 것이라는 예상이 우세했으나, 탈퇴 지지가 확연히 우세를 보이는 놀랄만한결과를 얻게 된다. 이후, 브렉시트 이슈를 공론화한 일등공신이지만 정작 자신은 유럽연합 잔류를 강력히 호소했던 카메론 총리는 사임하고, 당시 내무부 장관이었던 테레사 메이(Theresa May) 유럽연합을 상대로 브렉시트 협상을 이끌어 후임 총리로 결정된다. 마가렛 대처 이후 27 만에 등장한 여성 총리라는 수식어와 함께 취임한 메이 총리는, 영국의 유럽연합 탈퇴를 공식 요청하고 그에 따른 수많은 후속 협상을 이끌어가야 막중한 임무를 지니게 된다.


 

브렉시트가 국제개발협력 분야에 미칠 파장


많은 전문가들은, 영국의 이번 국민투표 결과에 따라 브렉시트가 현실화 된다면 여러 분야에서 다양한 방식으로 파급 효과가 나타날 것이며, 이에 따른 파장은 단순히 영국과 유럽연합 회원국에 국한되지는 않을 것이라고 분석했다. 국제개발협력 분야에서도 브렉시트는 긍정적인 보다는 부정적인 영향을 훨씬 많이 미칠 것으로 예상된다.

 

우선 브렉시트는 영국의 해외 원조 예산 규모를 감소시켜, 영국의 지원을 받고 있던 개발 도상국들에게 직접적인 타격을 가능성이 높다.[4] 브렉시트가 현실화되면 영국은 유럽연합에 대한 분담금 납부와 회원국으로서의 제반 규정 준수에서 자유로워질 있다. 하지만 동시에, 제반 정치, 경제, 사회적 문제들에 대처하기 위해 스스로 관련 제도를 마련하고 재원을 확보해야 하는 상황에 처한다. 한편, 브렉시트 이후 영국은 유럽연합이라는 단일 시장의 혜택을 누리지 못할 확률이 높기 때문에, 경기 침체에 대비해야 하고 충분한 경쟁력을 확보하기 위한 투자를 해야 하는 상황이 예상된다. 브렉시트 국민투표의 결과를 고려하면, 영국 정부는 장기적이고 포괄적인 성과를 추구하는 국제개발협력 활동보다는 당장의 효과를 가져오고 국익에 직접 도움이 되는 국가 경쟁력 제고나 국민 복지 향상을 위한 정책들에 국가 예산을 우선 투입할 가능성이 크다. 따라서, 현재 영국이 유지하고 있는 국민총소득(Gross National Income, GNI) 대비 0.7% 해외 원조 예산 규모도 축소할 가능성이 높다.[5] 설령, 0.7% 원조 예산 규모가 지켜지더라도 브렉시트 경기 침체로 인해 국내총생산(Gross Domestic Product, GDP) 줄어들거나, 국민투표 직후에 나타났듯이 파운드화 가치가 지속적으로 하락하면 영국이 해외 원조에 있는 금액의 절대 가치는 줄어들고, 이는 영국의 지원을 받고 있는 개발도상국들에 대한 직접적인 타격으로 이어질 있는 상황이다.[6] 많은 개발협력 전문가들이 우려하는 브렉시트의 부정적인 효과다.[7]

 

또한, 브렉시트는 영국 해외 원조의 질적 저하를 초래해 현재 영국이 유지하고 있는 국제개발협력 분야에서의 지위를 손상시킴은 물론 해당 분야의 개발효과성을 현저히 떨어뜨릴 수도 있다. 브렉시트 이후 각종 사회적 논의의 초점이 국가 경쟁력과 자국민의 복지에 맞춰진다면, 개발 협력 활동에 대한 깊이 있는 고민과 토론의 장이 줄어들게 된다. 특히, 브렉시트 이후 영국은 유럽연합 회원국들의 견제장치 없이 해외 원조 사업을 결정하고 집행할 있게 되는데, 경우 개발협력 사업의 우선순위가 당장 추진이 용이하고 국익에 실질적인 도움이 되는 프로그램으로 편중되어 추진될 가능성이 높다. 이러한 측면에서, 영국의 해외 원조 사업이 충분한 검토 없이 예전 대처 총리 시절에 집중했던 전통적으로 보수당이 선호해왔던제도적 민주주의의 이식사업 등으로 흘러갈 수도 있다는 예상도 나온다.[8] 또한, 브렉시트로 인해 영국이 유럽연합의 일원으로 연대하지 않고 독자적인 노선을 지향한다면 특정 분야의 개발 효과성이 저하될 가능성도 예측된다. 예를 들어, 유럽연합은 2015 파리기후협약을 전후로 이산화탄소 배출량 감소와 같은 목표들에 대해 회원국간의 논의와 협력을 활발히 시도하고 있고, 영국은 기후변화와 관련한 규정을 제정하고 2025년까지 석탄을 사용한 발전소를 모두 중단시킬 것을 약속하는 기후변화에 대한 유럽연합의 공동노력에 적극 동참해왔다. 그런데, 브렉시트 국민투표 직후 영국의 총리가 기존의 기후변화 부처를 폐지하고 업무를 산업, 에너지 정책을 다루는 부서로 통합하게 되고, 이러한 조치는 영국이 유럽연합의 기후변화 노력에 계속 동참할 것인가에 대한 의심과 유럽연합의 견제에서 벗어난 영국의 독자노선이 자칫 기후변화에 대한 전반적인 개발효과성을 저하시킬 것이라는 우려를 낳고 있다.[9]

 

한편, 주도적인 역할을 하던 영국의 탈퇴는 유럽연합의 국제개발협력 활동과 영향력에도 적지 않은 영향을 미칠 것으로 예상된다. 유럽연합은 예산 규모로 보나, 활동 영역으로 보나 현재 가장 영향력 있는 다자원조기구이며, 영국은 특히 국제개발협력 분야에 있어 28 회원국 단연 주도적인 역할을 하고 있다. 우선, 영국은 독일 (20.6%), 프랑스 (17.8%) 이어 유럽연합에 번째 (14.7%) 많은 개발재원 분담금을 내고 있으며,[10] 2015 기준으로 스웨덴 (1.4%), 룩셈부르크 (0.93%), 덴마크 (0.85%), 네덜란드 (0.76%) 이어 GNI 대비 0.7% 해외원조(ODA) 예산 규모를 달성한 5개국에 속한다.[11] 뿐만 아니라, 영국은 해전 UN 지속가능발전목표(SDGs: Sustainable Development Goals) 구체적인 안을 논의하기 위해 만든 모임에서 공여국을 대표해 3 의장국 하나로서 핵심 역할을 하는 개발협력 분야에서는 유럽연합은 물론 세계적으로 주요 리더의 역할을 맡고 있는 국가이다.[12] 브렉시트가 된다면, 유럽연합이 영국을 사례로 들며 회원국들이 개발협력 분야에 보다 적극적으로 참여하도록 독려하는 것이 힘들어지며, 유럽연합의 개발협력 활동 영국이 주도적인 역할을 했거나 관련 기관이 영국에 위치해 있는 경우에는 심각한 업무혼선과 행정비용이 발생할 수도 있다. 따라서, 브렉시트는 국제개발협력 분야에서 영국의 역할과 위상에 변화를 초래함은 물론, 영국이 빠진 유럽연합이 분야에서 가질 영향력도 심각하게 훼손할 가능성이 크다.

 

브렉시트가 개발협력 분야에 부정적인 효과를 가져올 것이라는 예상이 우세하지만 몇몇 기회요인을 함께 제시하는 의견도 있다. 미국 글로벌개발센터(Center for Global Development) 유럽담당 국장인 Owen Barder 영국이 유럽연합의 울타리를 벗어나 최빈국 지원에 집중할 있거나 유럽연합 보다 원조 효과성이 높은 다른 다자기구와 협력할 있는 기회가 생길 수도 있다고 전망한다.[13] 하지만 이러한 전망도 영국이 현재 수준의 원조 예산 규모를 유지하고, 영국 경제에 타격이 오지 않는다는 가정 하에 가능한 전망이라는 점은 간과할 없다.       

 


브렉시트 논의가 우리에게 주는 메시지


영국의 브렉시트 논의를 지켜보면서 필자는 가지 생각해볼 만한 점을 발견했다. 첫째는, 기존의 국제개발협력 활동들이 이민자 이슈에 대해 충분히 논의하고 고민했는지에 대한 문제 제기이다. 이번 브렉시트 국민투표의 최대 이슈 하나는 분명 이민자 문제였다. 탈퇴 지지자들은 영국이 유럽연합의 회원국 지위를 유지하는 자국으로 유입되는 이민자에 대한 온전한 통제 권한을 가질 없기 때문에 브렉시트를 해야 한다고 주장한다. 하지만, 발전의 혜택이 공동체를 이루고 있는 모든 구성원들에게 골고루 나눠지도록 하고, 상대적으로 열악한 조건을 가진 구성원도 성장할 있는 공평한 기회를 가질 있도록 지원하는 것이 현재 개발협력의 흐름이라고 한다면, 이민자를 철저히 통제해야 대상으로 판단하는 이러한 인식은 진정한 의미의 개발협력을 가로막는 장애요인이 있다. 특히, 이번 국민투표 캠페인 기간에는 최근 유럽사회가 직면하고 있는 난민 문제와 영국이 겪고 있는 이민자 문제를 동일시 하는 논리와 주장이 두드러지게 나타났다. 하지만, 구분 없이 뒤섞여 논의되는 이민자와 난민의 문제가 국제개발협력이라는 안에서 보다 체계적이고 근본적으로 다뤄지는 모습은 찾아보기 힘들었다. 따라서, 향후 국제개발협력 분야에서는 브렉시트 국면에서 나타난 이민자와 난민 관련 이슈에 대해 보다 실질적이고 구체적인 논의가 이루어져야 한다고 생각한다.



03.jpg

논란이 영국 독립당 (UKIP) 브렉시트 찬성 캠페인 포스터       The Guardian

 


브렉시트 논의가 던진 번째 메시지는 정책 결정 과정에서 필요한 대중 설득의 문제다. 영국의 이번 국민투표를 전후로 캠페인 과정에 대한 다양한 분석이 있었는데, 잔류파 측의 캠페인이 실패한 원인 하나는 유권자들에게 유럽연합 잔류가 어떤 실질적인 이득을 가져오는지 설득하지 못한 점이라는 지적이 있다. 필자는 국제개발협력 활동을 주도하고 있는 정책 결정자들과 활동가들도 이러한 비판에서 나름의 교훈을 찾을 있다고 생각한다. 유럽연합 이라는 공동체의 구성원으로 누릴 있는 대부분의 혜택들은 단기적이고 가시적인 것보다는 장기적이고 포괄적인 성격을 띤다. 따라서, 회원국 지위를 유지하기 위한 당장의 비용을 생각하면 시간을 통해 실현될 이익을 위해 희생을 감수하는 것이 매우 힘들어 보인다. 하지만, 장기적이고 포괄적인 효과와 혜택을 대중들에게 이해시키지 못하면, 결국 중요한 정책 결정 과정에서 반대에 부딪히고 필요한 재원을 확보하기 어렵게 된다. 그런데, 일부 브렉시트 잔류파들은 유럽연합의 회원국 지위 유지 비용에 대한 탈퇴파의 공세에 직접적인 대응을 하지 못했고, 장밋빛 미래와 당위성만을 반복해서 주장하는 논점을 벗어난 대응으로 대중을 설득하지 못했다. 이를 통해, 우리는 국제개발협력 활동을 통해 얼마나 효과적으로 대중을 설득하고 있는지, 우리의 논리는 실질적이고 타당한지 스스로 질문해 필요가 있다.   

 

국민투표 이후 달이 지났지만 아직 영국 정부는 유럽연합에 공식적인 탈퇴 요청을 하지 않았고, 당연히 구체적인 브렉시트 협상도 시작되지 않았다. 브렉시트의 실질적인 파장은 향후 브렉시트가 가시화 되었을 보다 면밀히 살펴볼 있다. , 영국과 유럽연합간의 협상 내용, 영국 세계 경제 여건, 영국 정부의 대외정책 변화 여부 등에 따라 파장과 진행 양상이 크게 달라질 수도 있다는 것이다. 설령, 현재 예상되는 브렉시트의 부정적인 영향들이 현실화 되더라도, 충격을 최소화 있는 방법들이 함께 모색되어야 한다. 예를 들어, 영국의 지원을 받고 있는 개발도상국들은 자국 경제의 원조 의존도를 낮추고 영국과 유럽 이외의 지역과 무역을 확대하는 등으로 향후 리스크를 관리해 나갈 있고, 국제개발협력 종사자들과 시민사회는 유럽연합과 영국의 파트너십이 있었기에 가능했던 성과를 적극적으로 알림으로써 브렉시트 이후에도 개발협력 분야에 있어서는 영국과 유럽연합이 기존의 협력관계를 지속할 있는 여론과 여건을 형성할 있다. 끝으로, 브렉시트의 파장을 예상하고 분석하는 것도 중요하지만, 향후 미칠 불확실한 영향들에만 관심을 기울이며 브렉시트 국민투표의 과정에서 제기된 여러 문제들에 대한 논의들과 우리에게 던지는 메시지에 소홀해서는 된다. 영국의 브렉시트 국민투표는 끝났지만, 우리에게 남겨진 숙제는 여전히 현재 진행형이다.




기사 입력 일자: 2016-08-30




작성: 박욱범, 영국 Bristol 대학교 정치학 박사과정 / carpediembeom@gmail.com





[1] www.voteleavetakecontrol.org

[2] www.strongerin.co.uk

[3] 캠페인 양상과 상세한 내용에 대해서는 BBC 에서 방영한 ‘Brexit: The Battle for Britain’ 참조

  (http://www.bbc.co.uk/programmes/b07nsx8g)

[4] 영국 브리스톨 대학교, Vernon Hewitt 교수 인터뷰 (2016. 8. 12)

[5] 0.7% ODA/GNI target 의 연원과 의미에 관해서는 OECD 설명 참조

  (http://www.oecd.org/dac/stats/the07odagnitarget-ahistory.htm)

[6] Mendez-Parra, M., Papadavid, P., and te Velde, D. W. (2016) Brexit and development: how will developing countries be affected?, ODI, 2016 7, (https://www.odi.org/publications/10480-brexit-and-development-how-will-developing-countries-be-affected)

[7] Simmons, A. M. (2016) Aid, trade and friendship: Will ‘Brexit’ hurt the world’s most needy? LA Times 2016 7 1일자 기사

[8] 뉴질랜드 오타고 대학교, 이성용 교수 인터뷰 (2016.8.19)

[9] Ian Johnston (2016) Climate change department closed by Theresa May in ‘plain stupid’ and ‘deeply worrying’ move, Independent 2016 7 14일자 기사 (http://www.independent.co.uk/environment/climate-change-department-killed-off-by-theresa-may-in-plain-stupid-and-deeply-worrying-move-a7137166.html)     

[10] Sow, M. and Sy, A. (2016) The Brexit: What implications for Africa?, Brookings, 2016 6 21

  (https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2016/06/21/the-brexit-what-implications-for-africa)

[11] European Commission 홈페이지 참조 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1362_en.htm)

[12] Watkins, K. (2016) What would a Brexit mean for EU development assistance?, DEVEX, 2016 6 6 (https://www.devex.com/news/what-would-a-brexit-mean-for-eu-development-assistance-88265)

[13] Barder, O. (2016) Brexit: Threats and Opportunities for Global Development, CGD, 2016 6 28